大湾区沉浸式培训日记|用好“改腾治”三招 强化土地要素保障

近年来，佛山这个老牌工业强市虽然蓬勃发展势头正足，但也遭遇了发展少空间、落地缺资源的“成长的烦恼”。数据显示，截至2022年底，佛山市建设用地约为155800公顷，占全市土地总面积的41%，建设用地总量大、开发率高，已逼近环境承载容量的极限。

在有限土地上，怎样才能实现更高水平的利用、更高质量的发展？在佛沉浸式培训期间，我们怀着向佛山“取经”的初心，拜访了佛山市自然资源局。在这里，我们找到了“佛山答案”——秉承节约集约用地理念，使出三大“绝招”，让“寸土”生“寸金”。

第一招：“三旧”改造推动城市有机更新。为打破建设用地低效利用及结构不合理困局，早在2007年佛山就下发了《关于加快推进旧城镇旧厂房旧村居改造的决定》及3个相关指导意见，以规划先行、公益优先、产业提升和旧村改造为重点的整体思路，对旧厂房、旧村庄、旧城镇进行改造，推动城市更新。2019年，佛山又专门成立佛山市城市更新局负责“三旧”改造工作。伴随十余年的改革征程，“三旧”改造不仅上升为广东全省城市更新的发展策略，也为全国高效集约用地提供了样本和经验。佛山五区相继涌现出了一批颇具代表性的“三旧”改造项目。如，通过政府直接征收模式投资20亿元改造后，北滘镇西海二支工业区由原来低矮、破旧五金厂房变为以机器人产业为主导的智能制造业园区。

第二招：用好“三券”加速土地腾挪归并。2019年，佛山市南海区获批建设广东省城乡融合发展改革创新实验区，被赋予探路先行的责任。该区率先推出地券、房券、绿券“三券”制度，形成一套推动土地腾挪归并的灵活工具箱,盘活存量建设用地，引导城市、产业发展用地的高效集中。南海创设区级“地券”周转“指标池”，探索指标分离管理，解决用地空间腾挪问题；利用“房券”在产业用地转型升级和退出过程中，补充实物补偿形式，强化产业用地升级改造或退出的内生动力；通过“绿券”平衡城市发展与生态保护问题，鼓励边角地整治探索，实行用地指标奖励。同时，政策允许“地券”镇街内自用、区内镇街协商转让及区内公开交易，并设定公开交易最低保护价。例如，南海丹灶把产能落后的“西联砖厂”拆除，全部复垦成农用地。“西联砖厂”拆除腾退，置换成“地券”，实现了产业用地空间的腾挪；用“房券”解决了水田垦造之后村居的发展问题，保障了集体收益；通过对金沙大湿地低效农业进行腾退，丹灶镇政府获得了“绿券”的奖励。

第三招：“全域”整治重塑土地空间格局。2022年，南海区成为广东省唯一以县域为实施单元的全域土地综合整治省级试点。为大力推动全域土地综合整治试点，南海区明确了农村集体经营性建设用地入市项目须提交到区级审批、区级交易，首创“4PMP”机制（“4”指的是4 类整治片区、“P”指的是Policy政策、“M”指的是Model模式、“P”指的是Project），完善“1+3+4”全域土地综合整治政策体系（“1”是指制定具有南海特色的全域土地综合整治试点工作方案，“3”是指全省首推地券、房券以及绿券的“三券”核心制度，“4”是指逐步打造完善四类配套政策），出台容缺审批等政策。同时，做好各项资金保障工作，采取多元化、多渠道资金筹措方式，吸引社会资本投入建设，进一步撬动金融“活水”支持全域土地综合整治。与农业发展银行签订全面合作框架协议，计划融资300亿元用于支持全域综合整治项目，形成耕地集中区、建设用地腾退区、产业用地集聚区的专项“三区”空间格局。

佛山为全国高效集约用地探路的创新之举令人点赞、效果之好令人艳羡。据《佛山日报》报道，佛山仅用全国万分之四的土地，创造了超全国百分之一的生产总值。

郴州可以学习佛山的探索实践、借鉴佛山的创新经验，打好节约集约用地“组合拳”，下好土地要素保障“先手棋”：

纵深推进“三旧”改造。在总结、分析打造711时光小镇、瓦窑坪历史文化古村等“三旧”改造工作上的经验和不足的基础上，进一步健全“政府主导、市场运作、社会参与”的运作模式，将“三旧”改造引向深入。由政府成立专门负责“三旧”改造的部门，建立“三旧”改造工作协调机制和容错纠错体系，督促相关部门各司其职合推进“三旧”改造。通过构建阳光公开的“三旧”市场、开通绿色通道简化审批程序、推行“三旧”改造政府定制服务等“让利放权”措施，引导社会资本、民间资本踊跃参与“三旧”改造市场。要注重利益平衡，协调好公共事业的建设与集体经济的发展、群众的利益分配，最大程度听取群众的利益诉求，通过拆迁补偿、垫资整理、增值收益分享等多种方式，引导权属人自愿配合政府实施改造。

高效巧妙“腾挪”土地。为实现碎片化、低效化土地提质增效，需要积极争取更多试点、创建项目落户郴州，借助试点的政策红利，巧用重磅的政策抓手，实施更全面、更系统、更高效、更创新的“土地腾挪术”。要以土地资源优化配置为重要切入点，为优化国土空间提供核心政策工具。具体可以通过实施类似地券、房券、绿券“三券”的制度，建立健全低效建设用地退出利益平衡机制，积极推进停产企业和低效企业有序退出以及低效、零散建设用地复垦复绿，提供连片产业用地，实现农用地、建设用地、生态用地的统筹归并、集约连片，满足低效零散建设用地腾退、产业用地集聚提升及生态用地精细修复需求，为产业转型、动能转换、城市更新腾出发展空间、腾出环境容量、腾出资源要素。

全力做好“全域”整治。要以国土空间规划为引领，做好整治方案与空间规划的有效衔接，支持有条件的地区以镇域为单位科学编制“多规合一”、有效管用的详细规划，科学划定整治片区。要强化整治项目资金保障，鼓励按照渠道不乱、用途不变的原则，统筹用好各类土地整治和农村建设资金支持实施全域土地综合整治项目；运用腾退土地“指标入股”“资源入股”等方式，激发集体和农民参与支持土地整治的内生动力；制定社会资本参与全域土地综合整治的指导意见，引导国有企业和其他社会资本参与土地综合整治；鼓励开发性、政策性金融机构为试点地区提供中长期信贷支持，探索集体建设用地入市收益投入全域土地综合整治。

（作者系汝城县自然资源局工作人员陈宪、郴州日报社编辑陈莉）